TÜRSAB TURSAV Örneğinde Kamu Denetimi Sorunu

TÜRSAB TURSAV gölge bütçe ilişkisi akademik kaynaklar ve 1618 sayılı Kanun çerçevesinde değerlendirildi. Kamu denetimi, şeffaflık ve hesap verebilirlik tartışılıyor.

Kamu kaynaklarının özel hukuk tüzel kişilikleri aracılığıyla yönetilmesi, modern kamu maliyesi tartışmalarında giderek daha fazla önem kazanan bir konudur. Türkiye’de bu tartışmanın güncel örneklerinden biri, 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu kapsamında faaliyet gösteren Türkiye Seyahat Acentaları Birliği (TÜRSAB) ile ona bağlı olarak tanımlanan Türkiye Turizm ve Seyahat Acentaları Vakfı (TURSAV) arasındaki ilişkilerdir.

TÜRSAB, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak faaliyet yürütmekte; gelirleri, üyelik aidatları, taşınmaz varlıkları ve iştirak kazançları kamu yararına kullanılmak zorundadır. Buna karşılık TURSAV, Türk Medeni Kanunu kapsamında kurulan özel hukuk tüzel kişiliğine sahip bir vakıftır. Bu iki yapı arasındaki mali etkileşim, akademik literatürde “gölge bütçe” olarak tanımlanan denetim dışı mali alanlarla benzerlik göstermektedir.

Dr. Şeyma Sağdıç Güven’in (2024) Publicus dergisinde yayımlanan “Daha Az Devlet Daha Çok Vakıf: Bir Özel Mülkleştirme Yolu” başlıklı makalesi ile “Gölge Bütçe Vakıflar Kamu Üniversitelerini Zayıflatıyor” araştırması, kamu kurumlarıyla vakıf yapıları arasındaki geçirgenliğin kamu mali denetimi üzerindeki etkilerini kapsamlı biçimde ortaya koymaktadır. TÜRSAB–TURSAV örneği, bu bulguların Türkiye’nin turizm sektöründeki karşılığını somutlaştırmaktadır.

TÜRSAB’ın Hukuki Statüsü ve Mali Yükümlülükleri

1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu’nun 2. maddesi TÜRSAB’ı kamu kurumu niteliğinde bir meslek örgütü olarak tanımlar. Kanunun 4. ve 5. maddeleri, Türkiye’de faaliyette bulunan tüm seyahat acentalarının TÜRSAB’a zorunlu üye olmasını ve bu üyeliklerin Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın idari gözetimi altında yürütülmesini öngörür.

Kanunun 33. ve 34. maddeleri, TÜRSAB gelirlerinin kamu denetimi altında kullanılacağını açıkça belirtmektedir. Buna göre, Birliğin gelir kaynakları şunlardır: üyelik aidatları, taşınmaz ve iştirak gelirleri, eğitim ve belge ücretleri ile çeşitli hizmet karşılıkları. Bu gelirlerin tamamı, Birlik üyelerinin ortak yararına kullanılmalı ve kamu denetimine açık olmalıdır.

TÜRSAB İç Tüzüğü (2019) ise gelirlerin kullanımında “kamusal yarar” ilkesini vurgular. İç tüzüğe göre, yönetim kurulu bu kaynakları yalnızca birliğin amaçlarına uygun faaliyetlerde kullanabilir. Tüzükte vakıf veya özel şirketlere doğrudan kaynak aktarımına izin veren herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.

TURSAV Vakfı: Özel Hukuk Statüsü ve Mali Özerklik

TURSAV, 1984 yılında TÜRSAB üyelerinden bir grup tarafından kurulmuş, özel hukuk tüzel kişiliğine sahip bir vakıftır. Vakıf senedine göre TURSAV’ın amacı, turizm sektörüne sosyal, eğitsel ve kültürel katkı sağlamak olarak tanımlanmıştır. Ancak, vakıflar 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu ve 5737 sayılı Vakıflar Kanunu kapsamında faaliyet gösterirler; kamu kurumu sayılmazlar ve yalnızca Vakıflar Genel Müdürlüğü denetimine tabidirler.

Bu noktada, TÜRSAB gibi kamu niteliğinde bir kurumun gelirlerinin TURSAV gibi özel hukuk statüsündeki bir vakıf aracılığıyla yönlendirilmesi, hem hukuki hem de mali açıdan gri bir alan yaratmaktadır. 1618 sayılı Kanun’da TÜRSAB kaynaklarının özel tüzel kişiliklere aktarımına dair açık bir yetki hükmü bulunmamaktadır. Bu durum, kamu denetimi dışında kalan “ikincil bir mali alan” oluşmasına neden olabilir.

Gölge Bütçe Kavramı ve Kuramsal Arka Plan

Kamu maliyesi literatüründe “gölge bütçe” (shadow budget), devlet bütçesi dışında kalan ancak kamu kaynaklarından beslenen mali mekanizmaları ifade eder. Musgrave (1989) ve Stiglitz (2000), bu tür yapıların demokratik hesap verebilirlik açısından risk oluşturduğunu belirtmiştir. Dr. Şeyma Sağdıç Güven (2024), vakıf yapılarının kamu kaynaklarını özel hukuk alanına taşıyarak “sessiz özelleştirme” sürecine hizmet ettiğini ve bunun “kamusal alanın erimesine” yol açtığını ileri sürer.

Benzer bir bakış, “Gölge Bütçe Vakıflar Kamu Üniversitelerini Zayıflatıyor” başlıklı araştırmada da görülmektedir. Bu çalışmada, üniversite vakıflarının kamu kaynaklarını yönlendirirken denetim sınırlarını aşabildiği, akademik kaynakların özel çıkarlara kaydırılabildiği ve şeffaflık eksikliğinin mali güveni zayıflattığı vurgulanır. Her iki çalışma, vakıflaşmanın yalnızca finansal bir model değil, aynı zamanda politik bir araç olduğuna işaret etmektedir.

TÜRSAB–TURSAV İlişkisinin Gölge Bütçe Perspektifinden Analizi

TÜRSAB’ın 14.000 civarındaki üyesi, Birlik faaliyetleri için zorunlu aidat ödemektedir. Buna karşın TURSAV yalnızca 424 üye ile sınırlı özel bir vakıftır. TURSAV üyeleri, TÜRSAB üyelerinden bağımsız olarak belirlenmekte ve vakıf gelir-giderleri yalnızca mütevelli heyeti denetimine tabidir.

Bu yapı, TÜRSAB kaynaklarının tüm üyelerin ortak yararına mı yoksa sınırlı bir grubun kontrolüne mi yönlendirildiği sorusunu gündeme getirmektedir. Aidat gelirlerinin veya taşınmaz kazançlarının TURSAV üzerinden yürütülmesi, kamu bütçesi ilkeleri açısından “bütçe dışı fon” işlevi görebilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre kamu kurumlarının gelirleri yalnızca kendi bütçelerinde izlenmeli ve Sayıştay denetimine tabi olmalıdır. Ancak özel vakıflar bu kapsama girmez.

Dr. Güven’in (2024) ifadesiyle, “vakıf modeliyle kamu kaynaklarının özel alana taşınması, kamusal hesap verebilirliği görünmezleştirir.” Bu analiz, TÜRSAB–TURSAV ilişkisinde de geçerlidir. Zira TÜRSAB kaynakları kamu fonu niteliği taşıdığı halde, bu kaynakların özel hukuk tüzel kişiliği üzerinden yönetilmesi denetim mekanizmasını zayıflatmaktadır.

Kamu Yararı, Temsil ve Etik Boyut

TÜRSAB tüzüğüne göre, birlik gelirlerinin tüm üyelerin ortak yararına kullanılması gerekir. Buna karşın TURSAV’ın faaliyetlerinden yalnızca sınırlı sayıda üye yararlanabilmektedir. Bu durum, temsilde adalet ve eşitlik ilkeleri bakımından tartışmalıdır.

Hukuki açıdan, TÜRSAB’ın kamu kurumu niteliği gereği “özel çıkar gruplarına” kaynak aktaramaması gerekir. Ancak yönetim kurulunun büyük kısmının TURSAV üyelerinden oluşması, çıkar çatışması riskini artırmaktadır. Kurumsal denetim eksikliği, kamu kaynaklarının kullanımında şeffaflık ilkesinin zedelenmesine neden olur.

Etik açıdan, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek birliğinin özel vakıflar üzerinden mali işlem yürütmesi, “kurumsal sadakat” sorununu da beraberinde getirir. Üniversite vakıflarına ilişkin uluslararası örneklerde olduğu gibi (Buffalo Üniversitesi Vakfı, 2021), bu tür yapılar bağış ve yatırım yönetimiyle kamusal bütçe arasındaki çizgiyi bulanıklaştırmaktadır.

Denetim, Hesap Verebilirlik ve Hukuki Sınırlar

TÜRSAB kaynaklarının TURSAV aracılığıyla yönlendirilmesi, doğrudan yasaya aykırı olmamakla birlikte kamu mali yönetimi açısından sınırda bir uygulamadır. 1618 sayılı Kanun’un 34. maddesi uyarınca, TÜRSAB bütçesi Kültür ve Turizm Bakanlığı denetimine tabidir. TURSAV ise yalnızca Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne beyan verir. Bu durum, kamu bütçesinin özel alana geçişinde “denetim boşluğu” yaratmaktadır.

Hukuk literatüründe (Altunbaş, 2022; Demirci, 2021) bu tür durumlar “kurumsal gölge bütçe” olarak tanımlanır. Kamu kurumları, doğrudan bütçe kısıtlarını aşmak için bağlı vakıflar veya iştirakler kurarak mali alanlarını genişletirler. Ancak bu mekanizma demokratik hesap verebilirlik ilkesiyle çelişir. TÜRSAB–TURSAV ilişkisi, Türkiye’de meslek örgütlerinin bu modele ne kadar yaklaşabileceğini göstermesi açısından dikkat çekicidir.

Gölge Bütçenin Sosyo-Politik Etkileri

Gölge bütçeler yalnızca mali değil, siyasal sonuçlar da doğurur. Şeffaflık eksikliği, kurumsal güveni zayıflatır ve üyeler arasında adaletsizlik algısı yaratır. Kamu fonlarının “vakıf faaliyeti” perdesi altında yönlendirilmesi, hem sektör içinde hem de kamuoyu nezdinde hesap verebilirlik krizine yol açabilir.

Şeyma Sağdıç Güven’in (2024) analizine göre, “vakıflaşma süreçleri, kamusal alanın sivil görünümlü özel yapılar tarafından yeniden tanımlanmasıdır.” TÜRSAB–TURSAV örneğinde de benzer bir tablo oluşmaktadır: kamu yararına faaliyet yürüten bir kurumun gelirleri, özel hukuk rejimi altında işleyen bir yapıya kaymakta ve bu süreçte kamusal hesap verebilirlik azalmaktadır.

Uluslararası Karşılaştırma ve Akademik Değerlendirme

Uluslararası örneklerde de benzer tartışmalar yaşanmaktadır. ABD’de bazı kamu üniversitelerinin vakıf gelirlerini denetimsiz biçimde yönetmesi (örneğin Florida State University Foundation, 2019) kamu yararı tartışmalarına yol açmıştır. Avrupa’da ise kamu kaynaklarıyla faaliyet gösteren vakıflar, “yarı-kamusal statü”ye alınarak bilgi edinme yasalarına tabi kılınmıştır (OECD, 2020). Türkiye’de bu yönde bir düzenleme henüz bulunmamaktadır.

TÜRSAB ve TURSAV ilişkisinin hukuki sınırlarının yeniden tanımlanması, yalnızca turizm sektörü için değil, kamu niteliğindeki tüm meslek örgütleri için de emsal niteliği taşımaktadır.

Sonuç ve Değerlendirme

TÜRSAB–TURSAV örneği, kamu maliyesi ve yönetişim açısından “gölge bütçe” mekanizmalarının Türkiye’deki en güncel yansımalarından biridir. 1618 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikler, TÜRSAB kaynaklarının kamu yararına ve bakanlık denetimi altında kullanılmasını zorunlu kılar. Ancak bu kaynakların özel hukuk tüzel kişiliğine sahip bir vakıf üzerinden yönlendirilmesi, denetim ve şeffaflık ilkelerini zayıflatmaktadır.

Akademik literatür ve uluslararası örnekler, bu tür yapıların uzun vadede kurumsal güveni zedelediğini ve temsil adaletini bozduğunu göstermektedir. Bu nedenle, TÜRSAB’ın kamu kurumu niteliğini koruyabilmesi için mali akışlarını doğrudan kendi bütçesi üzerinden yürütmesi ve TURSAV gibi vakıf yapılarla mali ilişkilerini şeffaf biçimde tanımlaması gerekmektedir.

Bu yalnızca bir mali düzenleme değil, aynı zamanda demokratik hesap verebilirlik gereğidir. Şeffaflık, kamu kaynaklarının güvenilirliğini artırır; gölge bütçe mekanizmaları ise bu güveni aşındırır. TÜRSAB–TURSAV ilişkisi, Türkiye’de kamu-özel sınırlarının yeniden düşünülmesi gereken bir örnek olarak dikkat çekmektedir.

Kaynakça :

• 1618 Sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu.
• Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliği (Resmî Gazete, 3 Haziran 2018).
• Türk Medeni Kanunu (No: 4721).
• Vakıflar Kanunu (No: 5737).
• Güven, Ş. S. (2024). Daha Az Devlet Daha Çok Vakıf: Bir Özel Mülkleştirme Yolu. Publicus Dergisi.
• Akbulut, M. (2022). Kamu Vakıflarında Hesap Verebilirlik ve Mali Denetim. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi.
• Demirci, A. (2021). Gölge Bütçeler ve Kamu Mali Yönetimi Reformları. TODAİE Yayınları.
• Altunbaş, F. (2022). Türkiye’de Kamu Kurumlarında Mali Şeffaflık Sorunları. Maliye Dergisi, 184.
• OECD (2020). Public Temeller Üzerinden Yönetişim: Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik. OECD Yayınları.

Kaynak: Publicus Dergisi